¿Es legal que pase la ganadería por medio del casco urbano?

Primera.- Ya adelantamos que no conocemos norma legal que prohíba o impida el transito del ganado por el casco urbano. Si bien, suponemos que la inquietud y aspiración municipal será dotarse del instrumento jurídico conveniente para casar dicho transito de ganado con el resto de usos, más específicos para la sociedad actual, de las vías urbanas, es decir, mitigar o diluir los efectos del tránsito del ganado por las calles para llegar a acceder a los pastos y apriscos o naves de guarda de ganado.

Segunda.- El reconocimiento de la autonomía municipal conlleva la atribución de un poder normativo, de la capacidad de crear un Ordenamiento Jurídico propio; si bien, se trata de un Ordenamiento limitado, derivado jerárquica y competencialmente de otro, cuya creación se atribuye a las Cortes Generales o las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, titulares de la potestad legislativa.

Esta limitación queda claramente perfilada en el artículo 55 del TRRL, que atribuye esta potestad a las Entidades Locales «en la esfera de su competencia» y siempre que no contengan «preceptos opuestos a las Leyes».

Estas disposiciones de carácter general, derivan de la «potestad reglamentaria y de autoorganización» que los artículos 4.1.a) de la LRBRL y 4.1.a) del ROF atribuyen a los Entes Locales, como medio de intervención en la actividad de los ciudadanos reconocida en el artículo 84 de la LRBRL.

El Tribunal Supremo en su Sentencia de 29 de septiembre de 2003, parte de la constatación de que la finalidad del expreso otorgamiento de la potestad reglamentaria a las entidades locales es la de la ordenación de los asuntos públicos de su competencia.

Es hoy evidente que los municipios, conforme al artículo 25.2 LRBRL, ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, entre otras, las siguientes materias: Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística; Medio ambiente urbano; Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad; Protección de la salubridad pública; todas ellas tangenciales con la materia que nos ocupa.

Tercera.- Dado que las calles son bienes de dominio público de acuerdo con los artículos 2 y 3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL), el paso de ganado por el casco urbano constituye un uso común general de dichos bienes.

Conforme al artículo 76 RBEL, el uso común general de los bienes de dominio público se ejercerá libremente, con arreglo a la naturaleza de los mismos, a los actos de afectación y apertura al uso público y a las Leyes, Reglamentos y demás disposiciones generales.

En virtud del artículo 1.1 del Decreto de 17 de junio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL); los Ayuntamientos podrán intervenir la actividad de sus administrados en el ejercicio de la función de policía, cuando existiera perturbación o peligro de perturbación grave de la tranquilidad, seguridad, salubridad o moralidad ciudadanas, con el fin de restablecerlas o conservarlas.

Por lo tanto, el Ayuntamiento podrá regular el paso de ganado por el caso urbano, incluso restringirlo, mediante la correspondiente ordenanza, ya que, a tenor del artículo 84.1.a. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), las Corporaciones locales podrán intervenir la actividad de los ciudadanos a través de ordenanzas y bandos.

No obstante, debe tenerse en cuenta que, en virtud del número 2 del artículo 84 LRBRL, la actividad de intervención se ajustará, en todo caso, a los principios de a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue.

Además, el artículo 6 RSCL precisa que el contenido de los actos de intervención será congruente con los motivos y fines que lo justifiquen, y que si fueren varios los admisibles, se elegirá el menos restrictivo de la libertad individual.

Estas limitaciones a la actividad de intervención supondrán en el supuesto de hecho que nos ocupa, el que no pueda prohibirse de modo absoluto el paso de ganado por el casco urbano, sino solamente por algunas de sus vías; estableciendo un itinerario alternativo para la circulación de los animales, sobre todo, como suele ser habitual en pequeños Municipios, cuando existen establos o apriscos en el interior del propio casco urbano.

Cuarta.- Resulta imperativo que la regulación se haga, además de con la motivación y justificación precisa, en base a los principios enunciados del artículo 84.2 LRBRL, con especial atención al principio de proporcionalidad, en este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 6 mayo 1980, en sus considerandos 3º y 4º, aborda, en un supuesto de identidad material, declarando: «3º. Que no ha sido discutida, ni puede negarse, que a los Ayuntamientos les asiste -sin perjuicio de la existencia en algunos casos de otras competencias superpuestas- el establecimiento de aquellas normas de policía, para el uso de las vías públicas; no sólo por medio de las Ordenanzas Municipales -que aquí no consta existan, ya que no han sido alegadas-, sino, adoptando aquellos acuerdos, que el criterio de una buena administración aconseje, ponderando con cuidado los factores en juego; que en estos casos son los intereses de la modernización del Municipio, su condición agrícola y el amparo debido a la Cabaña ganadera, que si se examina la antigua Legislación siempre han estado, entre otros organismos, a su tutela más directa; por lo que, sin abordar una reglamentación a fondo de la ubicación de los establos y de los itinerarios a seguir por toda suerte de ganados, no ha podido, sin un expediente en forma y en el que interviniesen los representantes de los intereses afectados, disponer una prohibición, como la que se discute, cuando la misma, prácticamente, no puede llevarse a efecto; ya que aunque el acuerdo mencione que la prohibición afecta principalmente a las calles pavimentadas, es lo cierto que se refiere a «Todas las vías» de la localidad, y como quiera que los establos, en mayor o menor distancia de su centro, están dentro del ámbito de ella, es bien visto que aun siguiendo el itinerario que, al margen del acuerdo recurrido y en desacuerdo con su texto, les ha sido impuesto, no puede llevarse a efecto.

   4º. Que no será ocioso añadir, que ante tales circunstancias, resultarán afectados de un modo directo la permanencia de los cuatro establos existentes, sin que, directamente abordado el asunto, se les haya pretendido negar su pervivencia; antes bien, expresándose por la Corporación actora, «Que en ningún momento se intentó por el Ayuntamiento el obligar al traslado de los corrales o encerraderos fuera del pueblo»; por lo que la situación de los ganaderos recurrentes, de llevar a un estricto cumplimiento el acuerdo recurrido -que es el que consta formalmente emitido, ya que el nuevo itinerario no aparece mencionado en el mismo- no tendrán más alternativa, que efectuar el traslado, proceder al cese de su actividad ganadera, o continuar sufriendo las multas, que, pese a todos los factores en juego, se les vienen imponiendo».

Igualmente, será fundamental que la prohibición se fundamente y se justifique la congruencia de la medida con los fines perseguidos. Al respecto, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón (Sala de lo Contencioso-Administrativo) núm. 472/1998 de 6 octubre, en su Fundamento Jurídico 2º, dice: «Pues bien. En el caso enjuiciado, es claro que tal requisito de la motivación no puede considerarse cumplido toda vez que, como ha quedado expuesta, el Bando se limita a prohibir el paso de ganado por la calle Las Eras y a ordenar que el mismo se efectúe por detrás de dicha calle y la resolución del Pleno Municipal; en respuesta a la petición de que se dejara sin efecto tal prohibición, se limitó a acordar la apertura de un expediente informativo sobre la situación del posible camino alternativo de tránsito de ganado; con lo que, en definitiva, vino a mantener prohibición acordada, y ello sin que, ni en el Bando, ni en esta resolución se expusiera fundamentación alguna tendente a justificar tal prohibición, ni fueran precedidos, ni uno ni otra de informe en que apoyarla. Fundamentación cuya exigencia venía precisada, además, por el hecho acreditado en el presente recurso, a través de las pruebas practicadas a instancia de los recurrentes, de que la referida calle Las Eras viene siendo utilizada desde tiempo inmemorial para paso de ganado y en ella se encuentran diversos corrales y apriscos por lo que es claro que, al menos en determinados tramos de la calle, el paso por ella resulta obligado en tanto subsista la actividad ganadera en ellos desarrollada».

Quinta.- Finalmente, habrá de considerase en la regulación que se haga, el Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, cuyo artículo 1 extiende su ámbito de aplicación, entre otros, a los animales sueltos o en rebaño que, estáticos o en movimiento, se encuentren incorporados al tráfico en las vías comprendidas en el primer inciso del párrafo c); inciso que se refiere a «las autopistas, autovías, carreteras convencionales, a las áreas y zonas de descanso y de servicio, sitas y afectas a dichas vías, calzadas de servicio y a las zonas de parada o estacionamiento de cualquier clase de vehículos; a las travesías, a las plazas, calles o vías urbanas; a los caminos de dominio público; a las pistas y terrenos públicos aptos para la circulación; a los caminos de servicio construidos como elementos auxiliares o complementarios de las actividades de sus titulares y a los construidos con finalidades análogas, siempre que estén abiertos al uso público, y, en general, a todas las vías de uso común públicas o privadas».

Ámbito de aplicación reconocido en el artículo 1 y competencia atribuida a los municipios en el artículo 7 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Trafico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, cuando dispone que corresponde a los municipios, entre otras:

a) La regulación, ordenación, gestión, vigilancia y disciplina, por medio de agentes propios, del tráfico en las vías urbanas de su titularidad, así como la denuncia de las infracciones que se cometan en dichas vías y la sanción de las mismas cuando no esté expresamente atribuida a otra Administración.

b) La regulación mediante ordenanza municipal de circulación, de los usos de las vías urbanas, haciendo compatible la equitativa distribución de los aparcamientos entre todos los usuarios con la necesaria fluidez del tráfico rodado y con el uso peatonal de las calles, así como el establecimiento de medidas de estacionamiento limitado, con el fin de garantizar la rotación de los aparcamientos, prestando especial atención a las necesidades de las personas con discapacidad que tienen reducida su movilidad y que utilizan vehículos, todo ello con el fin de favorecer su integración social.

Por tanto, para la circulación por vías urbanas será de aplicación lo establecido en el artículo 126 de dicho Reglamento, según el cual, «en las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, sólo se permitirá el tránsito de animales de tiro, carga o silla, cabezas de ganado aisladas, en manada o rebaño, cuando no exista itinerario practicable por vía pecuaria y siempre que vayan custodiados por alguna persona. Dicho tránsito se efectuará por la vía alternativa que tenga menor intensidad de circulación de vehículos y de acuerdo con lo que se establece en este capítulo». Y en el artículo siguiente se describen los requisitos y prescripciones que se deben cumplir para la guía de animales por vías públicas.

CONCLUSIÓN

Primera.- Concluyendo, no consideramos ilegal el paso de la ganadería por medio del casco urbano, dado que no conocemos norma legal que prohíba o impida el transito del ganado por el casco urbano.

Segunda.- Ahora bien, si lo que se pretende es regular el paso de ganado por las vías urbanas, es decir, mitigar los efectos, de todo tipo, del tránsito del ganado por las calles, considerando que las calles son bienes de dominio público, conforme a los artículos 2 y 3 del Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (RBEL) y, conforme a las competencias atribuidas al Municipio en el artículo 25.2 LRBRL y artículo 7 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, se podrá regular el paso de ganado por el caso urbano, incluso restringirlo, mediante la correspondiente ordenanza, ya que, a tenor de los artículos 4 y 84.1.a. de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), las Corporaciones locales ostentan potestad reglamentaria y pueden intervenir la actividad de los ciudadanos a través de ordenanzas y bandos, ajustándose, en todo caso, a los principios de igualdad de trato, necesidad y proporcionalidad con el objetivo que se persigue.

Tercera.- Resulta imperativo y básico que la regulación se haga, además de con la motivación y justificación precisa, en base a los principios enunciados del artículo 84.2 LRBRL, con especial atención al principio de proporcionalidad, conforme enuncia la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 6 mayo 1980.